O Orçamento impositivo é uma farsa: ou de como um TCC pode prever o futuro!

Corria o ano de 2015 – o início da crise política, econômica e social que vivemos até hoje. Então concluindo o curso de direito, sob orientação do mestre Cláudio César de Andrade, e diante das opções de elaborar uma monografia sobre temas batidos, resolvi investigar algo realmente relevante.

Naquela época, o então presidente da Câmara, Eduardo Cunha, mantinha uma guerra aberta com a presidente Dilma Rousseff. Uma de suas principais munições contra a titular do Executivo foi tornar as emendas parlamentares ao orçamento “impositivas’’ – para quem não se recorda, o orçamento público federal, ao ser enviado pelo presidente da República ao Congresso para ser debatido e aprovado, pode ser alterado pelos parlamentes. Suas excelências sempre dispuseram de alguns nacos milionários para destinar a seus redutos eleitorais. Acontece que apenas o presidente da República liberava, se e quando desejasse, esses valores. Isso muitas vezes acontecia após o parlamentar votar de acordo com os interesses presidenciais.

O que era ruim se tornou ainda pior. A partir das mudanças patrocinadas pelo ilustre deputado Cunha, o presidente se veria obrigado a executar – a gastar, em suma – o valor que os parlamentares desejassem. Esse valor se limitava a 1,2% da receita líquida do governo, na época coisa de 10 bilhões de reais. Cada parlamentar poderia dispor de algumas dezenas de milhões para fazer o que desejar.

Nas conclusões da minha monografia, sustentei, além da evidente inconstitucionalidade de tal alteração constitucional, que os parlamentares não tinham qualificação técnica nem elaborariam estudos sobre a melhor forma de aplicar o dinheiro de tais emendas. Basicamente, o dinheiro serviria para a promoção pessoal, populista e eleitoreira dos próprios deputados e senadores, acarretando grande risco de desperdício de recursos públicos:

“É de se considerar que, no momento em que as emendas de despesa passam a ter execução obrigatória, os parlamentares passam a agir como administradores de recursos públicos, sendo os formulares até mesmo de programas de governo e obras públicas nas suas regiões de interesse eleitoral. A grande problemática desse fato é que não há uma garantia sólida de como a decisão política tomada pelo parlamentar, no momento em que destina uma emenda de despesa a seu município ou Estado de origem, é tomada: ora, qual o critério para se destinar a emenda para o ministério da saúde e não para o da educação? Por que se devia construir um posto de saúde no bairro A e não no município B, ainda mais carente? O real beneficiado pela execução da emenda parlamentar é mesmo o cidadão? O interesse público é atendido? Todas essas deficiências põem em cheque a capacidade dos parlamentares de 1) identificar, com precisão, quais as necessidades coletivas que devem ser satisfeitas pelo Estado; 2) formular, com base em tal seleção, uma política pública eficaz para guiar a formulação da despesa pública; 3) estruturar e planejar o gasto público, com base em estudos técnicos, de forma a atender à necessidade escolhida.’’ (GUIMARÃES, Jorge. “O Orçamento impositivo’’: Um novo capítulo na crise da Separação dos três poderes à luz da Emenda Constitucional nº 86/2015)

Por tais motivos, não foi surpreendente ler hoje que “TCU aponta baixa eficácia na aplicação de emendas parlamentares’’(in: https://www.jornaldocomercio.com/_conteudo/politica/2019/12/714830-tcu-aponta-baixa-eficacia-na-aplicacao-de-emendas-parlamentares.html) , especialmente o seguinte:

“Recursos destinados por deputados e senadores para financiar obras e programas nas suas bases eleitorais não contribuem para melhorar a vida das pessoas. Na hora em que se decide para onde parte das emendas parlamentares deve ser enviada, necessidades reais da população são ignoradas. Estas são algumas das conclusões de uma auditoria em emendas feitas entre 2014 e 2017 que o Tribunal de Contas da União (TCU) acaba de concluir.

Todos os anos, parlamentares podem decidir onde o governo deve colocar parte dos recursos públicos. Ao todo, cada um tem o direito de apresentar até 25 emendas individuais. O valor muda ano a ano. Em 2020, serão R$ 15,9 milhões por parlamentar, o que significa que o destino de R$ 9,5 bilhões será decidido pelos 513 deputados e 81 senadores do Congresso.’’

A coisa ficou pior do que o previsto. Deputados e senadores destinaram recursos públicos para obras fraudulentas; shows e festividades milionárias; compras viciadas e desnecessárias. Se tornou comum as notícias, em blogs e sites de notícias regionais e locais, que o “deputado fulano destina n milhões para a saúde de tal lugar’’.

Foram exatamente tais situações que me levaram a considerar a EC 86/2015, que criou a nefasta figura do orçamento impositivo parlamentar, não apenas inconstitucional, mas um sintoma de crise política e, ela própria, uma perversão da democracia:

“Diante da prevalência das emendas parlamentares como instrumento de poder tanto nas mãos do presidencialismo forte quanto numa crescente oligarquização dos partidos políticos presentes no interior do Congresso Nacional, acrescido da baixa representatividade das forças políticas no interior do Legislativo, não se vê necessidade técnico-jurídica para a manutenção das emendas parlamentares ao Orçamento. Estas, na verdade, constituem unicamente um mecanismo de barganha política e fermento do personalismo político, transformando o legislador em gestor público, algo que, a rigor, contraria a própria função de legislar e invade o campo de atuação do Executivo.

O orçamento impositivo das emendas parlamentares, assim, vem com ideia oposta a que se propagandeia. Confere independência não ao poder Legislativo, mas aos próprios parlamentares para continuar a dispor de recursos públicos segundo seus interesses; confunde legislador e gestor numa figura híbrida que não deixa de confessar sua parentela com antigas práticas oligárquicas ainda reinantes no cenário político nacional; e, por pior, impede que recursos públicos essenciais sejam alocados para onde realmente devem, visto ser o parlamentar um ente quase descolado de seus representados devido às vicissitudes do sistema eleitoral vigente.’’

É triste notar como a realidade deixou tais previsões mais amargas. As emendas ao orçamento se tornaram um instrumento de oligarquização e “coronelização’’ da política brasileira que, além de tudo, transformou o modelo da Separação de Poderes de um sistema ocasionalmente em crise para um sistema permanentemente em crise. O desperdício de recursos públicos em plena grave crise econômica e fiscal, em um cenário onde a população hostiliza e não reconhece seus próprios representantes legais, denuncia não apenas o modelo de competências do Estado nacional afundou, mas, sobretudo, faliu.

Essa constatação parte da visão de que o Estado brasileiro se tornou desfuncional por completo. Em resumo: legislador governa; presidente não governa e legisla; Judiciário legisla e governa... e assim o projeto iluminista encontrou seu fim em terra brasilis.